Informe mundial sobre desastres

Capacidad de resiliencia y recuperación: salvar vidas hoy, invertir en el mañana

Elhadj As Sy
Secretario General

Prologo

A principios de este año, durante una visita a una zona rural en Zimbabue, conocí a Víctor. Estaba escarbando en el lecho seco del río Mudzi; me arrodillé a su lado, y le pregunté lo que hacía. “Buscando agua”, respondió. Me explicó que tras escarbar cerca de una hora había conseguido sacar casi dos litros de agua turbia.

LComo millones de personas en Zimbabue y decenas de millones en el sur de África, Víctor luchaba por sobrevivir en medio de una pertinaz sequía, ocasionada por uno de los peores episodios del fenómeno de El Niño del que se tiene registro. En el momento de escribir estas líneas, cerca de cuarenta millones de personas se han visto afectadas por la sequía; veintitrés millones de ellas necesitarán ayuda de urgencia antes de que acabe el año. Se trata de una situación realmente desesperada que se ha ido gestando en silencio, sin apenas recibir atención ni recursos destinados a paliar sus consecuencias.

Las necesidades humanitarias aumentan a un ritmo vertiginoso, sin precedentes en la historia, sin que existan suficientes recursos para atenderlas. Aunque es una frase trillada, lamentablemente, se impone reiterarla. Solo así se explica la situación que atraviesa Zimbabue, dramáticamente triste y tristemente predecible. El sufrimiento humano ha quedado difuminado entre los conflictos y los desplazamientos masivos que dominan el panorama humanitario en el mundo.

No es posible aceptar que se considere que la ‘situación ordinaria sigue su curso’. Ello solo contribuirá a que cada vez más personas sufran en silencio, mientras van agotando los mecanismos con los que hacen frente a la adversidad y se vean librados a su suerte sin la ayuda que tanto necesitan..

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La edición de este año del Informe Mundial sobre Desastres propugna, con argumentos claros y elocuentes, un nuevo modelo de acción humanitaria; un modelo que contribuya a fortalecer la capacidad de resistencia y recuperación de las comunidades que se hallan en situación de vulnerabilidad y de riesgo. Parafraseando el mensaje principal que se transmite en el informe, la inversión en la capacidad de resistencia y recuperación permite salvar vidas y ahorrar dinero.

Si bien la idea no es nueva, la creciente brecha entre los recursos disponibles y las necesidades urgentes y persistentes que se registran en el sur de África, el Sahel, el Cuerno de África, el sur y el sudeste de Asia y numerosas regiones de América Latina ha exacerbado la situación, que nunca antes había sido tan acuciante. Si logramos romper el ciclo de crisis-intervención y realizar progresos tangibles de cara a la consecución de los objetivos de desarrollo sostenibles y a la reducción del riesgo de desastres, el resultado redundará tanto una mejor intervención ante crisis como una menor cantidad de personas necesitadas.

Un enfoque centrado en la capacidad de resistencia y recuperación no debería reemplazar ni socavar el imperativo humanitario conforme al cual toda necesidad debe ser atendida directamente y con dignidad. La intervención eficiente y eficaz será siempre necesaria y, como tal, debe ser defendida sin paliativos. La capacidad de resistencia y recuperación no es incompatible con la intervención. El fomento de esta capacidad es una consecuencia lógica del imperativo humanitario. Nuestra humanidad compartida nos obliga a redoblar esfuerzos para reducir la magnitud de las crisis y las tensiones, paliar sus efectos y ayudar a las comunidades a recuperarse mejor y a salir fortalecidas de situaciones de adversidad.

No obstante, no basta con concebir un nuevo método de trabajo, sino que es necesario hallar nuevas fórmulas de colaboración. El fomento de la capacidad de resistencia y recuperación requiere la asociación con las comunidades, los agentes humanitarios locales, los organismos de desarrollo, los gobiernos y el sector privado. Ello exige trascender las prioridades institucionales individuales, con apertura hacia los demás y sentido de compromiso para trabajar con espíritu de colaboración.

Esta es la idea subyacente en la “Coalición de mil millones para la resiliencia”, iniciativa puesta en marcha por la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Federación Internacional) a finales de 2015 para transformar la situación respecto de la capacidad de resistencia y recuperación en el mundo. Mediante el establecimiento de redes de personas entregadas, comunidades motivadas y organismos afines procedentes de todos los sectores, la Federación Internacional y sus asociados ayudarán a mil millones de personas para que, hasta 2025, tomen medidas con el fin de fortalecer su capacidad de resistencia y recuperación ante la adversidad.

En el informe se exhorta a asumir una mentalidad orientada al fortalecimiento de la capacidad de resistencia y recuperación, de modo que en todas las intervenciones y a lo largo del ciclo continuo de asistencia humanitaria se favorezca la consolidación de esa capacidad. Estos esfuerzos deben estar respaldados por financiación específica, de ahí la necesidad de detectar y vencer los obstáculos que frenan la inversión en el fomento de la capacidad de resistencia y recuperación.

Retomando la historia de Víctor en lecho seco del río en Zimbabue, él no esperaba pasivamente la asistencia de las autoridades o de organismos de ayuda. Con los limitados recursos a su disposición, se puso manos a la obra. Pero sus esfuerzos no bastan. En eso consiste precisamente el fortalecimiento de la capacidad de resistencia y recuperación: en ayudar a las personas a valerse por sí mismas, en poner nuestros planes y esfuerzos al servicio de sus iniciativas y capacidades. Debemos superar la brecha artificial que existe entre acción humanitaria y desarrollo y mantenernos permanentemente junto a las comunidades para acompañarlas en el sendero hacia un futuro que no esté marcado por los riesgos y la vulnerabilidad, sino edificado en torno a sus intereses y su capacidad de prosperar.

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Capítulo 1: Argumentos en favor del fomento de la capacidad de resiliencia y recuperación

Las necesidades humanitarias han alcanzado un nivel sin precedentes y el sector de la asistencia enfrenta serias dificultades para atenderlas. La solución no reside apenas en obtener más dinero para satisfacer necesidades en constante aumento. Además, la cantidad de beneficiarios ya no es rasero suficiente para medir el éxito. Algo debe cambiar. Se debe considerar más detenidamente la necesidad de inversión en medidas preventivas previas a los desastres para frenar el aumento en la cantidad de crisis.

La capacidad de resiliencia y recuperación tiene diversas definiciones e interpretaciones, hecho que algunos consideran un inconveniente. Sin embargo, conviene recordar que en la diversidad está la riqueza. Existe una comprensión suficientemente buena del concepto de capacidad de resiliencia y recuperación como para movilizar a una gran diversidad de agentes: personas, comunidades, políticos y el sector privado. Por otra parte, la capacidad de resiliencia y recuperación tiende puentes entre las intervenciones de emergencia y el desarrollo. A nivel de políticas, la capacidad de resiliencia y recuperación figura ya oficialmente en los objetivos de desarrollo sostenibles y en el Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres, por lo que se trata de una labor que estará presente en los próximos años.

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Capítulo 2: Demostración del caso: medición y pruebas empíricas

Aunque han surgido numerosos métodos y herramientas para evaluar la capacidad de resiliencia y recuperación en todos los niveles y en múltiples contextos, cabe destacar tres enfoques. En primer lugar, los métodos cuantitativos, que consisten en el cálculo de puntuaciones, clasificaciones e índices. Fundamentalmente, se considera que la capacidad de resiliencia y recuperación es un efecto directo de una medida. En segundo lugar, el paradigma de la vulnerabilidad, basado en métodos cualitativos, encaminados a generar descripciones de las realidades locales. Desde esta perspectiva de la vulnerabilidad, se considera que la capacidad de resiliencia y recuperación es un proceso o un atributo. En tercer lugar, la autoevaluación de la capacidad de resiliencia y recuperación se funda en el supuesto de que las personas en situación de riesgo, aunque a menudo están marginadas, demuestran capacidades para hacer frente a los peligros naturales y de otra índole.

Todos los métodos descritos para medir la capacidad de resiliencia y recuperación presentan ventajas e inconvenientes. La pregunta que cabe plantearse reside en saber quién se beneficia de estas mediciones. ¿Por qué necesitan quienes afrontan desastres que se mida su capacidad de resiliencia y recuperación? Los datos estadísticos van dirigidos a los donantes y a los organismos gubernamentales, que exigen una rendición de cuentas. Sin embargo, las pruebas cuantitativas muchas veces no captan las realidades de las personas en situación de riesgo. Aunque, en general, existe consenso en que las mediciones de la capacidad de resiliencia y recuperación son necesarias para priorizar las esferas de intervención e inversión, también se reconoce la necesidad de combinar las distintas metodologías para que las personas permanezcan como el eje fundamental de cualquier eventual solución y estén en condiciones de dotarse de capacidad específica de resiliencia y recuperación.

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Capítulo 3: El momento de actuar: invertir en el fomento de la capacidad de resiliencia y recuperación

A pesar del progreso alcanzado en la labor de reducción del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático, la inversión global al respecto es relativamente baja. Tanto la cantidad de desastres como las pérdidas económicas y humanitarias conexas han aumentado constantemente desde el decenio de 1980. Las pérdidas económicas ocasionadas por fenómenos meteorológicos extremos oscilan ahora entre ciento cincuenta mil y doscientos mil (150 000 – 200 000) millones de dólares estadounidenses anuales. A pesar del creciente énfasis que se concede al fomento de la capacidad de resiliencia y recuperación en los marcos normativos internacionales, no se realiza la inversión necesaria.

Las inversiones en la reducción del riesgo son visibles e inmediatas, mientras que el beneficio que pueden aportar solo es visible una vez ocurrido un eventual desastre. Los beneficios a largo plazo se suelen subestimar, lo que subraya la necesidad de poner sobre la mesa los múltiples beneficios secundarios que suelen quedar relegados a un segundo plano. Por ejemplo, el afianzamiento de los muros de contención de un río puede servir de base para construir senderos peatonales, parques o vías; los alojamientos provisionales suministrados a raíz de desastres pueden utilizarse como locales para escuelas o espacios comunitarios. El riesgo de desastres genera también un riesgo contextual que desincentiva la inversión de capital a largo plazo y erosiona la capacidad empresarial por miedo a que los desastres pongan en peligro el rendimiento. El riesgo es, por naturaleza, incierto, pero esa incertidumbre que hace necesarias las inversiones representa, al mismo tiempo, un obstáculo a la hora de invertir.

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Capítulo 4: La previsión: una forma de mejorar la capacidad de preparación

La previsión requiere que se deje de lado la suposición conforme a la cual el futuro será una repetición del pasado. Mientras que la adaptación es fundamentalmente reactiva, la previsión es proactiva o predictiva. Por ejemplo, una comunidad en situación de riesgo debe estar en condiciones de prever o anticipar futuros cursos de acción alternativos a fin de poder modificar ese panorama futuro. Podría ser necesario el desarrollo de capacidades para contemplar ese futuro o futuros posibles, o esa nueva realidad o realidades deseadas. Los miembros de una comunidad en situación de riesgo deben estar en condiciones de prever y modificar su comportamiento en el estado futuro. Si mediante decisiones en materia de desarrollo se garantiza vivienda segura, cabe preguntarse si los miembros de la comunidad residirán todavía en viviendas improvisadas, aunque se ofrezca una alternativa mejor. La comunidad en situación de riesgo debe estar en condiciones de cambiar y de hacerlo con celeridad.

La reducción del riesgo y la vulnerabilidad exige que las comunidades movilicen recursos, estimulen el aporte de conocimientos y hagan valer sus derechos. La participación no es un favor que se concede a las personas sino, fundamentalmente, un derecho. Al modificar las estructuras de poder existentes, se propugna una adopción de decisiones más democrática e incluyente, que fomente las competencias de los participantes, en lugar de limitarse a mejorar las condiciones existentes. La planificación en torno a situaciones hipotéticas y la planificación de medidas refuerzan un enfoque centrado en las personas: la planificación de medidas depende de la capacidad y del conocimiento locales, mientras que la planificación en torno a situaciones hipotéticas tiene por finalidad estudiar los efectos directos de la adopción de decisiones. Permite lograr una mejor comprensión y previsión del futuro, y ayuda a que las personas y las comunidades progresen con mayor aptitud en momentos de incertidumbre.

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Capítulo 5: Capacidad interior de resiliencia y recuperación: salud mental y apoyo psicosocial

Las consecuencias a largo plazo de los desastres pueden ser perjudiciales para el bienestar de las personas y la paz y los derechos humanos. Los trastornos mentales y los problemas psicosociales constituyen preocupaciones importantes de salud pública en los contextos humanitarios, ya que la mayor parte de una población afectada experimenta profunda angustia. La comprensión común de lo que significan el bienestar psicosocial y la capacidad de resiliencia y recuperación puede diferir de un país a otro, e incluso entre las poblaciones de un mismo país. En desastres de gran magnitud, se generan factores de perturbación secundarios (por ejemplo, la reubicación), cuyas secuelas pueden persistir durante muchos años. En acontecimientos graves y excepcionales, el sufrimiento tiende a disminuir cuando el peligro desaparece, a diferencia de lo que ocurre en situaciones prolongadas, como un conflicto.

La preparación psicológica de las personas y las familias para hacer frente a las crisis puede alentar a las comunidades a que inviertan más en actividades de mitigación y preparación para desastres. Las intervenciones de apoyo psicosocial en el marco de la reducción del riesgo de desastres pueden facilitar el desarrollo de redes comunitarias, contribuir a determinar las fortalezas y las vulnerabilidades y promover el fortalecimiento de la capacidad de las poblaciones locales, incluidos los miembros del personal y los voluntarios. Una intervención de apoyo psicosocial frecuente después de un desastre es la prestación de primeros auxilios psicológicos. El objetivo es ayudar a las personas a cuidar de sí mismas y a recuperar la capacidad para reflexionar con claridad. El apoyo psicosocial es asimismo pertinente en los programas de desarrollo a largo plazo. Si bien se ha alcanzado progreso en consenso sobre prácticas recomendadas de apoyo psicosocial en todo el ciclo de asistencia a raíz de desastres, persisten desfases entre ese consenso y algunas actividades sobre el terreno.

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Juntos, más fuertes: asociaciones que fomentan la capacidad de resiliencia y recuperación

En la coalición de mil millones para la resiliencia se reconoce que el elemento fundamental para fomentar la capacidad de resiliencie y recuperación es la movilización de una amplia alianza de agentes, del nivel local al mundial, que hagan causa común para fortalecer la capacidad de resiliencia y recuperación a nivel individual o comunitario. En los núcleos urbanos esta colaboración es crucial. Debido a los niveles de densidad y diversidad de la población, y a la amplia gama de partes interesadas, los agentes humanitarios carecen de medios adecuados para hacer frente, por sí solos, a los complejos aspectos de las crisis urbanas. Otra iniciativa es la asociación mundial para el fomento de la capacidad de resiliencia y recuperación en África y Asia, en la que se hace gran hincapié en las “conexiones” entre la sociedad civil, el gobierno y el sector privado. Este último se está convirtiendo en una pieza clave en el fomento de la capacidad de resiliencia y recuperación, dada la actual tendencia de las empresas a reducir los riesgos empresariales y aprovechar los múltiples beneficios que aporta el desarrollo de la capacidad de resiliencia y recuperación.

Una asociación eficaz se caracteriza por la comprensión, la confianza, la transparencia, incentivos, la medición de los efectos y la capacidad institucional. Sin embargo, las asociaciones también tienen sus detractores, que sostienen que este “ideal” dista mucho de la práctica, donde el asociado más grande y poderoso, que dispone del presupuesto, tiende a dominar a los agentes locales. La Coalición de mil millones para la resiliencia incluye entre sus objetivos declarados la promoción de las organizaciones locales, de manera que se las considere asociados predilectos, en pie de igualdad.

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Capítulo 6: Juntos, más fuertes: asociaciones que fomentan la capacidad de resiliencia y recuperación

En la coalición de mil millones para la resiliencia se reconoce que el elemento fundamental para fomentar la capacidad de resiliencia y recuperación es la movilización de una amplia alianza de agentes, del nivel local al mundial, que hagan causa común para fortalecer la capacidad de resiliencia y recuperación a nivel individual o comunitario. En los núcleos urbanos esta colaboración es crucial. Debido a los niveles de densidad y diversidad de la población, y a la amplia gama de partes interesadas, los agentes humanitarios carecen de medios adecuados para hacer frente, por sí solos, a los complejos aspectos de las crisis urbanas. Otra iniciativa es la asociación mundial para el fomento de la capacidad de resiliencia y recuperación en África y Asia, en la que se hace gran hincapié en las “conexiones” entre la sociedad civil, el gobierno y el sector privado. Este último se está convirtiendo en una pieza clave en el fomento de la capacidad de resiliencia y recuperación, dada la actual tendencia de las empresas a reducir los riesgos empresariales y aprovechar los múltiples beneficios que aporta el desarrollo de la capacidad de resiliencia y recuperación.

Una asociación eficaz se caracteriza por la comprensión, la confianza, la transparencia, incentivos, la medición de los efectos y la capacidad institucional. Sin embargo, las asociaciones también tienen sus detractores, que sostienen que este “ideal” dista mucho de la práctica, donde el asociado más grande y poderoso, que dispone del presupuesto, tiende a dominar a los agentes locales. La Coalición de mil millones para la resiliencia incluye entre sus objetivos declarados la promoción de las organizaciones locales, de manera que se las considere asociados predilectos, en pie de igualdad.